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倪鹏飞:多层嵌套的城市体系是中国城市化道路的新方向
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倪鹏飞:多层嵌套的城市体系是中国城市化道路的新方向
2020-10-26 16:03:21 来源: 互联网

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中国城市化道路是个一直存在严重分歧的重大问题。我们认为:城市体系已经不是一种形态的大城市或小城市非此即彼的体系了,而将是多种形态的大中小城市协调共存的体系。我们研究发现:基于人口和经济发展阶段,顺应空间发展规律,多层嵌套的城市体系才是中国未来城市化道路的方向,即城市在规模扩大的同时形态也将多样化,进而形成多形态嵌套的体系。各种形态的城市都有合理的规模区间,各种形态的体系都遵循规模位序法则,大中小城市及小城镇协调发展,城市化的未来是城乡融合的巨型城市化地区。

一、世界城市规模与形态演进

第一,城市规模和形态伴随城市化率提升在扩大与多样化

1950年,世界城市化率达到30%之前,城市规模和形态体系由单中心小城市主导。19世纪中期,城市化率超过50%的英国,出现大伦敦郊区化和以伦敦到利物浦为轴线的连绵城市带。1920年,城市化率达到50%的美国,出现多中心的大都市区,大西洋(行情600558,诊股)沿岸城市带形成。

1950-2018年,世界城市化率从30%提升到55%,100万以上的城市的人口占全部人口的比重从29.9%上升到42.2%,城市规模快速大型化的同时,形态迅速多样化,大聚集、小分散的以都市区和城市群为主体的城市体系逐步形成。目前欧盟50%的人口生活在30个主要城市群中。

第二,聚集失衡是城市规模和形态演进中的核心问题

拉美国家城市体系规模扩大过度,2018年1000万以上的人口占总人口的比重达到18%,居世界第一。亚洲城市及城市体系规模加速扩大,2018年1000万以上的人口占总人口的比重位15%,居世界第二。城市快速大型化使大城市面临空气污染、交通拥堵、基础设施不足的严峻挑战。本世纪以来,几乎所有参与全球化的国家,都出现了伴随聚集的失衡,即人口、产业流入地和人口、产业流出地的收入差距扩大。为此,各国都在采取措施予以应对而不是推波助澜。

第三,城市规模与形态演进是聚集和扩散两种力量博弈的结果

国际相关的理论与实证研究也有证实:从单中心城市到多中心大都市区,再到城市群进而大都市带,最后到城市网络,是城市发展的一般规律。单中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最优规模,城市规模位序符合齐普夫法则。城市的空间分布是聚集和扩散两种力量博弈的结果,而非聚集一种力量,市场失灵或政府过度干预都会带来诸多问题。

二、中国城市规模与形态的趋势及问题

第一,在大型化的同时出现多形态并存。首先,单中心城市体系呈现出哑铃型迹象。即大城市人口和小城镇人口比重大,中小城市比重小。其次,出现大型化趋势。再次,城市的主导规模形态与城市化相对应,分别走过了1978-1995年间的小城镇(城镇化率30%以前)和1996-2010年的大城市(城镇化率30-50%)主导,2011年以后正进入都市圈、城市群(城镇化率50%以上)主导时代。

第二,伴随聚集演进的是分化在加剧。虽然丰满的理论期望“聚集的平衡”,但骨感的现实是已经出现了伴随聚集的是多尺度的过度分化即:在地区人口分化同时出现的人均收入的分化:少数区域和少数人群高度富裕,多数区域和多数人群相对贫困。在经济空间从分散聚集走向集中聚集再向聚集扩散过程中,城市与区域之间的一定程度的分化是必要和合理的。但这种由行政级别决定资源分别与市场失灵相强化的机制,所导致的马太效式的过度分化,不仅不利于社会公平而且严重威胁着经济效率,必须引起高度注意。

三、研究发现和情景模拟

第一,理论证明:大国可以形成多层嵌套的城市体系。我们构建理论模型证明,在一个人口和空间足够大的城市化国家和地区,随着城市化人口数量增加,城市化人口规模分布将从单中心城市演化为多中心的大都市圈,进而演化为城市群。从而形成城市群、大都市区、城市、城区等多层形态嵌套的国家城市体系,即国家形成城市群体系,城市群内部形成城市体系,城市内部形成多中心市区体系,各层城市体系都大致遵循规模位序的齐普夫法则。

第二,实证检验:中国多层嵌套的城市体系正在形成。研究普遍认为中国的城市体系的首位度或者集中度较低不符合奇普夫法则。但我们新的视角研究发现:首先,全球主要国家的各城市群、我国城市群内部的各城市、中心城市(大都市圈)的各城区,其规模位序正在向齐普夫分布收敛。其次,在交通设施、政策制度、公共服务等中性时即对各形态城市规模位序影响不显著时,各形态的体系规模分别符合齐普夫法则。当这些因素对规模位序影响显著时,各形态的体系将偏离齐普夫法则。

第三,情景模拟:能够优选理想的多层嵌套城市体系。按照多种形态嵌套的城市体系思想、城市规模位序的齐普夫法则,以及城市最优规模权威研究的经验参考值。对未来15年全国城市人口(不包括小城镇)各形态规模位序分布进行多情景模拟发现:最小城市人口为20万,最大中心城区人口为519万左右,在此条件下最大都市圈城市人口为1980万左右,最大城市群城市人口为1亿左右,此时城市群数量为17个左右,并且各种类型大小的都市圈至少有103个,不同规模的城市和城区至少有1474个。这可能是最接近未来中国城市群、都市圈、中心城市的多层次嵌套结构的一个情景。

四、政策建议

谋划未来我国经济发展的空间格局,制定“十四五”及未来15年的城镇化规划和国土空间规划,我们有以下建议:

第一,以多层嵌套的城市体系支撑重塑中国经济发展空间体系。将城市体系作为主体、枢纽和骨干,做好系统性经济空间布局和国土空间规划,坚持重点和全面相结合,重视城市体系兼顾乡村体系,重视城市群、都市圈、中心城区兼顾非城市群都市圈的中小城市,建立一个经济竞争力、社会凝聚力、环境永续力强大的现代化城市中国。

第二,以齐普夫法则为参考布局多层嵌套的全国城市新体系。人口是城市与区域所有发展的中心。谋划中国经济发展的空间格局,制定国土空间及城镇化规划,应以齐普夫法则为参考基准再结合各地实际,确定全国城市群的数量及人口规模、各城市群内城镇的数量及人口规模、各城市群内的都市圈内的中心区数量及其人口规模,从而构建多形态嵌套的城市体系。让城市群包含着大都市圈、大中小城市、小城镇,既让不同形态的城市保持合理规模,又让多种形态城市协调发展。让中小城市与小城镇分享和化解中心城区的正负外部性。让所有功能区域都能分享多形态嵌套的规模报酬递增红利。

第三,政府制定战略、规划和政策需对单中心城市无限大保持谨慎。随着技术的进步全世界的城市总体大型化是大势所趋,但在一定技术条件城市大型化是有限度而不是无限度。但强势政府容易导致城市首位过高及人口过度集中,并带来“城市病”等多种经济社会问题。事实上,我们的政府在资源配置中作用比较大,虽然过去在战略导向上是小城镇,但是按行政级别分配资源已经导致与许多发展中国家一样大城市偏好,并已经出现了严重的城市病。因此,规划必须首先确定首位城区、首位城市圈、首位城市群的合理规模,然后参考齐普夫法则确定随后的各形态规模,而不能竞相扩大。

第四,以合理城乡人口体系为基础构建全国一体的公共产品体系。应基于全国城市群、都市圈和城市以及城镇乡村的人口和产业可能的齐普夫规模分布趋势,布局尺度不同、聚集密度不同的基础设施、公共服务以及公共治理体系。既要告别按照行政级别布局公共产品的做法。又要防止在已经不合理公共产品布局的基础上,将人口与公共产品简单挂钩,导致公共服务与人口“面多加水,水多加面”。更要防止一方面不合理布局公共产品,另一方面利用行政手段限制人口流动和迁徙。

第五,遵循人口及经济规律构建全国产业和经济发展的空间体系。结合人口、公共产品、软硬件环境的布局,以及非农产业发展、升级、分工和空间布局及转移趋势,构建城市空间为载体的多层嵌套的产业和产业链体系。与此同时,其他绝大多数国土空间,根据自然禀赋和公共功能要求,建立相应的农产品(行情000061,诊股)主产区、生态功能区或者国防等公共功能区。

第六,建立以中心功能带动和周边功能支撑的多层网络空间体系。一方面,实施中心带动战略即:以中心城区带动都市圈、以都市圈带动城市群、以城市群带动区域发展;另一方面,实施顶点传导战略即:以国家顶尖的城市群、都市圈和中心城区上联系全球顶级的城市群、都市圈和中心城区,下联系国内次级的城市群、都市圈和中心城区,进而形成全球联动的网络体系。

(本文来源:经济日报-中国经济网 作者:中国社会科学院财经战略研究院院长助理 倪鹏飞 本文是在中国城市百人论坛2020年会上的发言)

关键字:中国
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